มหากาพย์ “ตึกอัยการ 7 ชั้น” ใกล้ปิดฉาก ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งอธิบดีกรมศิลปากร อนุญาตให้ก่อสร้างอาคารสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาคร ใกล้เขตโบราณสถานป้อมวิเชียรโชฎก ศาลชี้คงไว้ซึ่งโบราณสถานย่อมมีประโยชน์แก่สาธารณะมากกว่าสร้างสำนักงาน พร้อมให้ขึ้นทะเบียนโบราณสถานแนวกำแพงป้อมที่ขุดพบใหม่ภายใน 90 วัน
เมื่อวันที่ 20 มิ.ย. 2561 เวลา 10.00 น. ที่ห้องพิจารณาคดี 8 อาคารศาลปกครอง ถ.แจ้งวัฒนะ แขวงทุ่งสองห้อง เขตหลักสี่ กรุงเทพ ฯ ศาลปกครองกลางนัดอ่านคำพิพากษา ในคดีหมายเลขดำที่ 354/2559 คดีหมายเลขแดงที่ 1150/2561 ระหว่าง นายวรวุฒิ บุญเพ็ญ ในฐานะประธานสภาวัฒนธรรมจังหวัดสมุทรสาคร ที่ 1 และนายชาญชัย รุ่งโรจน์สาคร ในฐานะผู้แทนประชาคมจังหวัดสมุทรสาคร ที่ 2 เป็นผู้ฟ้องคดี กับ อธิบดีกรมศิลปากร ที่ 1 คณะกรรมการวิชาการเพื่อการอนุรักษ์โบราณสถาน ที่ 2 และสำนักงานอัยการสูงสุด (ผู้ร้องสอด) ที่ 3 เป็นผู้ถูกฟ้องคดี ในคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
วรวุฒิ บุญเพ็ญ, ชาญชัย รุ่งโรจน์สาคร และภาคประชาชน ร่วมฟังคำพิพากษาศาลปกครอง เมื่อ 20 มิ.ย. 2561
ผู้สื่อข่าวรายงานว่า จากกรณีพิพาทที่สำนักงานอัยการสูงสุด ได้ลงมือก่อสร้างอาคารสำนักงานสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาคร ความสูง 7 ชั้น บนพื้นที่ราชพัสดุ แปลงหมายเลขทะเบียนเลขที่ สค.37 เนื้อที่ 3 งาน 75 ตร.ว. เมื่อช่วงปลายปี 2557 ซึ่งอยู่ใกล้เคียงกับแนวเขตโบราณสถานป้อมวิเชียรโชฎก ที่กรมศิลปากรได้ขึ้นทะเบียนไว้เมื่อปี 2532 ต่อมาประชาคมจังหวัดสมุทรสาครได้คัดค้านการก่อสร้าง เนื่องจากอาจมีผลกระทบต่อโบราณสถานดังกล่าว
วิชาญ ศิริชัยเอกวัฒน์ นำประชาชนยื่นหนังสือถึง ร.ต.ท.อาทิตย์ บุญญะโสภัต ผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรสาคร เพื่อคัดค้านการก่อสร้างอาคารสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาคร เมื่อ 23 ธ.ค. 2557 (แฟ้มภาพ)
กระทั่ง 23 พ.ย. 2557 ร.ต.ท.อาทิตย์ บุญญะโสภัต ผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรสาครในขณะนั้น จึงมีคำสั่งทุเลาคำสั่งอนุญาตให้ก่อสร้างอาคารในพื้นที่ดังกล่าวไว้เป็นการชั่วคราว เพื่อให้สำนักศิลปากรที่ 1 ราชบุรี ได้ทำการตรวจสอบสภาพพื้นที่ พบว่ามีแนวกำแพงป้อมวิเชียรโชฎกด้านทิศตะวันออกที่ติดต่อกับด้านทิศใต้อย่างชัดเจน และได้เสนอกรมศิลปากรเพื่อแจ้งให้สำนักงานอัยการสูงสุดขยับพื้นที่ที่จะก่อสร้างอาคารให้พ้นแนวกำแพงป้อมวิเชียรโชฎก
เมื่อวันที่ 9 ก.พ. 2558 นายวรวุฒิและนายชาญชัย ได้ยื่นหนังสือต่อนายบวรเวท รุ่งรุจี อธิบดีกรมศิลปากรในขณะนั้น เพื่อขอให้พิจารณานำป้อมวิเชียรโชฎกในส่วนที่ค้นพบใหม่ขึ้นทะเบียนให้เป็นโบราณสถานเพิ่มเติม และเสนอให้กันเขตพื้นที่ก่อสร้างอาคารให้ห่างจากแนวฐานของกำแพงป้อมวิเชียรโชฎกด้านละไม่น้อยกว่า 20 เมตร ตามแนวทางปฏิบัติที่กรมศิลปากรได้กำหนดไว้้ แต่จนถึงปัจจุบันกรมศิลปากรก็ยังมิได้ดำเนินการใด ๆ
ภาคประชาชนคัดค้านการก่อสร้างอาคารสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาคร เข้าพบ “บวรเวท รุ่งรุจี” อธิบดีกรมศิลปากร ณ กรมศิลปากร กรุงเทพ ฯ เมื่อ 6 ส.ค. 2558 (แฟ้มภาพ)
วันที่ 23 ก.พ. 2558 สำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาครได้มีหนังสือถึงอธิบดีกรมศิลปากร เพื่อขออนุญาตก่อสร้างอาคารสำนักงานสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาครในพื้นที่พิพาทต่อไป และในการประชุม คณะกรรมการวิชาการเพื่อการอนุรักษ์โบราณสถาน เมื่อวันที่ 29 เม.ย. 2558 มีมติสิ่งก่อสร้างที่ขุดพบเป็นโบราณสถานที่เป็นหลักฐานทางโบราณคดีของป้อมวิเชียรโชฎก และเนื่องจากพื้นที่ที่จะก่อสร้างอาคารซ้อนทับอยู่บนโบราณสถาน ซึ่งต้องห้ามตามมาตรา 10 แห่ง พ.ร.บ.โบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุและพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 เห็นควรให้สำนักงานอัยการสูงสุดหาพื้นที่อื่นที่เหมาะสมกว่าในการก่อสร้างอาคารดังกล่าว
จังหวัดสมุทรสาครได้แจ้งสำนักงานอัยการสูงสุดว่าได้จัดหาที่ราชพัสดุทะเบียนเลขที่ สค.285 เนื้อที่ขนาด 1 ไร่ ตั้งอยู่ติดกับ ถ.พระราม 2 ห่างจากศาลจังหวัดสมุทรสาครประมาณ 1.5 กม. เพื่อใช้เป็นสถานที่ก่อสร้างอาคารทดแทนที่ราชพัสดุ สค.37 (บางส่วน) แต่สำนักงานอัยการสูงสุดยืนยันที่จะก่อสร้างอาคารในที่ราชพัสดุแปลงเดิม
ในการประชุมคณะกรรมการวิชาการเพื่อการอนุรักษ์โบราณสถาน เมื่อวันที่ 10 ส.ค. 2558 พิจารณาถึงเหตุผลความจำเป็นของสำนักงานอัยการสูงสุด จึงมีมติอนุญาตให้ก่อสร้างต่อไป โดยให้ทำการปรับแบบ ป้องกันความเสียหายจากการก่อสร้าง ให้ก่ออิฐแสดงรูปแบบการเรียงอิฐตามหลักฐานที่พบเพื่อสื่อความหมายโบราณสถาน ปรับช่องจอดรถใหม่ตามสภาพพื้น และก่อสร้างอาคารให้เป็นไปตามกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง จากนั้นอธิบดีกรมศิลปากร ได้มีหนังสือ ที่ วธ 0406/3889 ลงวันที่ 18 ก.ย. 2558 อนุญาตให้สำนักงานอัยการสูงสุดก่อสร้างอาคารในที่ดินแปลงพิพาทต่อไป
ซึ่งนายวรวุฒิ และนายชาญชัย เห็นว่าการอนุญาตให้สำนักงานอัยการสูงสุดก่อสร้างอาคาร เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และละเลยต่อหน้าที่ในการนำโบราณสถานที่ขุดค้นพบใหม่ขึ้นทะเบียนเพิ่มเติม ตาม พ.ร.บ.โบราณสถาน ฯ กำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง โดยขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งอธิบดีกรมศิลปากร ตามหนังสือกรมศิลปากร ที่ วธ 0406/3889 และเพิกถอนมติของคณะกรรมการวิชาการเพื่อการอนุรักษ์โบราณสถาน เมื่อวันที่ 10 ส.ค. 2558 ที่อนุญาตให้ก่อสร้างอาคาร รวมทั้งให้อธิบดีกรมศิลปากร ปฏิบัติหน้าที่ในการประกาศขึ้นทะเบียนแนวกำแพงป้อมวิเชียรโชฎกส่วนที่ขุดพบใหม่ เป็นส่วนหนึ่งของโบราณสถานป้อมวิเชียรโชฎกที่ได้ประกาศขึ้นทะเบียนไว้ก่อนแล้ว
รวมทั้งให้อธิบดีกรมศิลปากร ปฏิบัติหน้าที่ในการพัฒนาพื้นที่โดยรอบป้อมวิเชียรโชฎก เพื่อสืบทอดศิลปะและทรัพย์สินมรดกทางศิลปวัฒนธรรมของชาติ และธำรงไว้ซึ่งคุณค่าและเอกลักษณ์ของความเป็นชาติตามภารกิจและหน้าที่ของกรมศิลปากรที่ได้รับมอบหมายตามกฎหมาย อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสองยื่นคำขอให้ศาลสั่งทุเลาการบังคับตามคำสั่งอธิบดีกรมศิลปากร ที่ วธ 0406/3889 ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษา
ศาลเห็นว่า ผลของคำพิพากษาในคดีนี้อาจกระทบต่อสำนักงานอัยการสูงสุด ผู้ขอใช้พื้นที่พิพาทเป็นสถานที่ก่อสร้างอาคาร จึงมีคำสั่งเรียกให้สำนักงานอัยการสูงสุดเข้ามาเป็นผู้ร้องสอด โดยกำหนดให้เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 และศาลมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องในส่วนที่ฟ้องคณะกรรมการวิชาการเพื่อการอนุรักษ์โบราณสถานไว้พิจารณา ผู้ฟ้องคดีทั้งสองไม่ได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว และเมื่อวันที่ 29 ก.ค. 2559 ศาลมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งอธิบดีกรมศิลปากร ที่ วธ 0406/3889 ไว้เป็นการชั่วคราวก่อนการพิพากษา สำนักงานอัยการสูงสุดยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อศาลปกครองสูงสุด ซึ่งศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งที่ 683/2560 ลงวันที่ 8 ก.ย. 2560 ยืนตามคำสั่งศาลปกครองชั้นต้น
ภาคประชาชนร่วมแสดงพลังคัดค้านการก่อสร้างอาคารสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาคร ณ อาคารหลังคาโค้ง ศาลเจ้าพ่อหลักเมืองสมุทรสาคร เมื่อ 7 มี.ค. 2558 (แฟ้มภาพ)
ผู้สื่อข่าวรายงานเพิ่มเติมว่า คดีดังกล่าวศาลได้วินิจฉัยใน 3 ประเด็น ได้แก่ ประเด็นผู้ฟ้องคดีทั้งสองเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ซึ่งนายวรวุฒิและนายชาญชัยต่างเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการกระทำและการงดเว้นการกระทำของอธิบดีกรมศิลปากร จากการที่มีคำสั่งให้อนุญาตก่อสร้างอาคารในพื้นที่พิพาท และไม่ได้ดำเนินการขึ้นทะเบียนแนวกำแพงป้อม ฯ ตามที่ร้องขอ
ประเด็นที่สอง การที่อธิบดีกรมศิลปากรมีคำสั่งอนุญาตให้สำนักงานอัยการสูงสุด ก่อสร้างอาคาร เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ โดยสำนักศิลปากรที่ 1 ราชบุรี ได้ทำการขุดค้นทางโบราณคดีเพื่อตรวจสอบสภาพที่ดินพิพาท และพบฐานรากกำแพงโบราณเป็นส่วนหนึ่งของป้อมวิเชียรโชฎก ถือเป็นอสังหาริมทรัพย์อันเข้าลักษณะเป็นโบราณสถาน ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.โบราณสถาน ฯ แม้ในมาตรา 10 ในกฎหมายฉบับเดียวกัน อธิบดีกรมศิลปากรจะมีอำนาจในการพิจารณาอนุญาตให้ก่อสร้างได้ก็ตาม แต่การใช้ดุลยพินิจดังกล่าวต้องเหมาะสมกับข้อเท็จจริง และสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย ในการคุ้มครองดูแลรักษา การบูรณะ การซ่อมแซมโบราณสถาน ฯ
อีกทั้งศาลได้พิจารณาเงื่อนไขและการปรับแบบก่อสร้าง เห็นได้ว่าไม่อาจที่จะคุ้มครองหรือรักษาไว้ซึ่งโบราณสถานที่ขุดพบไม่ให้ถูกทำลายได้ เนื่องจากบริเวณที่จะก่อสร้างอาคารจะทับลงบนป้อมวิเชียรโชฎก ทำให้ฐานรากกำแพงเก่าเสื่อมคุณค่าทางประวัติศาสตร์และไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แม้ว่าส่วนของแนวกำแพงที่ขุดพบในพื้นที่พิพาทจะเป็นเพียงฐานราก มิใช่ตัวอาคารหรือมีสถาปัตยกรรมที่สวยงาม แต่สิ่งก่อสร้างดังกล่าวก็ทรงคุณค่าในทางประวัติศาสตร์ เพราะเชื่อมต่อมาจากแนวกำแพงวิเชียรโชฎกที่ได้ขึ้นทะเบียนเป็นโบราณสถานไว้
ประกอบกับทางพิจารณาได้ความว่า สำนักงานอัยการสูงสุด ยังมีพื้นที่อื่นซึ่งไม่ห่างไกลจากบริเวณเดิมเพื่อทำการก่อสร้างอาคารสำนักงานได้ เมื่อคำนึงถึงประโยชน์ที่ได้รับจากการใช้พื้นที่พิพาทในการก่อสร้างอาคารสำนักงาน กับการคงไว้ซึ่งโบราณสถานเพื่อให้อนุชนรุ่นหลังได้ศึกษาถึงประวัติศาสตร์แล้ว เห็นได้ว่าการคงไว้ซึ่งโบราณสถานย่อมมีประโยชน์แก่สาธารณะมากกว่า ดังนั้นการที่อธิบดีกรมศิลปากรใช้ดุลยพินิจอนุญาตให้สำนักงานอัยการสูงสุดก่อสร้างอาคาร จึงเป็นการใช้ดุลยพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คำสั่งของอธิบดีกรมศิลปากร ที่ วธ 0406/3889 จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ประเด็นที่สาม อธิบดีกรมศิลปากร ละเลยต่อหน้าที่ในการประกาศขึ้นทะเบียนแนวกำแพงป้อมวิเชียรโชฎกส่วนที่ขุดค้นพบใหม่เพื่อให้เป็นส่วนหนึ่งของโบราณสถานป้อมวิเชียรโชฎก ตามที่ พ.ร.บ.โบราณสถาน ฯ กำหนดไว้หรือไม่ ซึ่งศาลได้พิเคราะห์จากกฎหมายฉบับดังกล่าว กฎกระทรวงที่เกี่ยวข้อง และข้อเท็จจริงจากรายงานการขุดค้นโบราณสถาน ที่สำนักศิลปากรที่ 1 ราชบุรี ได้เสนอต่อกรมศิลปากรเมื่อวันที่ 31 ม.ค. 2558 ปรากฎรายละเอียดเกี่ยวกับซากแนวกำแพงป้อมโบราณสถานที่เชื่อมต่อกับกำแพงป้อมวิเชียรโชฎก ซึ่งเป็นอสังหาริมทรัพย์อันเข้าลักษณะเป็นโบราณสถาน ตามมาตรา 4 พ.ร.บ.โบราณสถาน ฯ
แม้ว่าในการดำเนินการเพื่อขึ้นทะเบียนโบราณสถานดังกล่าว กฎหมายจะให้เป็นดุลยพินิจของอธิบดีกรมศิลปากรที่จะประกาศขึ้นทะเบียนโบราณสถานหรือไม่ก็ตาม แต่ก็มิได้หมายความว่าจะใช้ดุลยพินิจในการตัดสินใจว่าจะขึ้นทะเบียนโบราณสถานหรือไม่ตามอำเภอใจ ในทางตรงกันข้าม อธิบดีกรมศิลปากรต้องผูกพันที่จะใช้ดุลยพินิจดังกล่าวอย่างสมเหตุสมผล เป็นไปตามกฎหมาย และสอดคล้องกับข้อเท็จจริงเฉพาะกรณี
ดังนั้น หากได้ประกาศขึ้นทะเบียนขึ้นทะเบียนซากแนวกำแพงดังกล่าวเป็นโบราณสถานก็ย่อมมีความชัดเจนทางกฎหมายและจะเป็นประโยชน์ในการคุ้มครองและดูแลรักษาโบราณสถานดังกล่าวต่อไป อธิบดีกรมศิลปากรในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายจึงชอบที่จะดำเนินการเพื่อให้มีการขึ้นทะเบียนโบราณสถานดังกล่าวให้ได้รับการรับรองและคุ้มครองตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่เมื่อมิได้แสดงเหตุผลหรือความจำเป็นอื่นใดที่ไม่อาจดำเนินการขึ้นทะเบียนดังกล่าวได้ กรณีนี้จึงถือได้ว่า อธิบดีกรมศิลปากร ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองขอให้อธิบดีกรมศิลปากร ปฏิบัติหน้าที่ในการพัฒนาพื้นที่โดยรอบป้อมวิเชียรโชฎก เพื่อสืบทอดศิลปะและทรัพย์สินมรดกทางศิลปวัฒนะรรมของชาติและธำรงไว้ซึ่งคุณค่าและเอกลักษณ์ของความเป็นชาติตามภารกิจและหน้าที่ของกรมศิลปากรที่ได้รับมอบหมายตามกฎหมายนั้น ศาลปกครองไม่มีอำนาจเข้าไปกำหนดนโยบายแทนอธิบดีกรมศิลปากรได้ คำขอดังกล่าวจึงเป็นคำขอที่ศาลไม่อาจกำหนดคำบังคับได้
ส่วนหนึ่งของการขุดค้นทางโบราณคดี
ทั้งนี้ ศาลปกครองได้มีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งอธิบดีกรมศิลปากร ตามหนังสือกรมศิลปากร ที่ วธ.0406/3889 ลงวันที่ 18 ก.ย. 2558 ที่อนุญาตให้สำนักงานอัยการสูงสุด ก่อสร้างอาคารสำนักงานอัยการจังหวัดสมุทรสาครในที่ราชพัสดุทะเบียนเลขที่ สค. 37 (บางส่วน) โดยให้มีผลย้อนหลังนับแต่วันที่มีคำสั่งดังกล่าว
และให้อธิบดีกรมศิลปากร ปฏิบัติหน้าที่ในการประกาศขึ้นทะเบียนแนวกำแพงป้อมวิเชียรโชฎกส่วนที่ขุดค้นพบใหม่เพื่อให้เป็นส่วนหนึ่งของโบราณสถานป้อมวิเชียรโชฎกตามที่ พ.ร.บ.โบราณสถาน ฯ ภายใน 90 วัน นับตั้งแต่วันที่อ่านคำพี่พากษาถึงที่สุด คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก
ทั้งนี้ ให้คำสั่งเกี่ยวกับวิธีการชั่วคราวก่อนการพิพากษามีผลใช้บังคับต่อไปจนกว่าคำพิพากษาถึงที่สุด หรือศาลปกครองสูงสุดจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเป็นอย่างอื่น
สาครออนไลน์ โดย กองบรรณาธิการ
สุดยอดครับพี่น้องชาวมหาชัย รักและหวงแหนสิ่งที่ควรอยู่กับบ้านเมืองของเรา
ภูมิใจมากครับที่พวกท่านรักบ้านเกิด บ้านที่อยู่อาศัย บ้านที่ทำมาหากิน
ขอคารวะและขอบคุณด้วยความจริงใจทุกท่านที่มีส่วนร่วมครั้งนี้